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北京市“棚改”全面提速 PPP模式成融資新寵

來源:法律新聞網-法律資訊門戶網站   2016-09-07 16:58

摘要:2016年北京市政府發布《北京市人民政府關于進一步加快推進棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作的意見》,再次將創新融資體制機制作為下一步工作重點明確列出。

一、“棚改”政策

(一)“棚戶區”界定

棚戶區改造是我國政府主導、多方參與,為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而實施的一項民生工程。依據《關于加快我市城市和國有工礦棚戶區改造工作的實施方案》(京政辦發【2011】1號),城市和國有工礦棚戶區是指國有土地上集中連片建設的,簡易結構房屋較多、房屋使用功能不全、市政基礎設施不全、居住環境惡劣、社會問題突出、居民改造愿望迫切、采取土地一級開發等市場運作方式無法實現資金平衡且難以改造的區域。2009年,被視為“穩增長”的重要舉措之一的“棚改”正式在全國范圍內拉開帷幕。[1]

(二)“棚改”現實意義[2]

1、可以有效改善困難群眾住房條件。城市棚戶區常被稱作“城市中的農村”,居住環境較差,且住戶大多屬于低收人困難群體,沒有條件改造房屋,有的家庭甚至幾代同室,改善居住條件的訴求強烈。通過棚戶區改造,新小區配套設施相對齊全,住房面積明顯擴大,結構更加合理,房屋舒適度顯著提升。

2、可以完善城市功能,提升城市形象。棚戶區已成為城市中“二元結構”的一大表現,是制約經濟社會發展的一大瓶頸。通過棚戶區改造,城市環境面貌得以改善,不僅加快城市基礎設施建設進程,而且改造后的環境宜居,完善了城市功能,提升了城市的形象和品位。

3、可以合理利用土地,提高土地利用率。城市棚戶區,大多都是平房,土地利用率低,容納能力不強,通過棚戶區改造,可以盤活土地資源存量,提高土地使用價值,使稀缺的土地資源得以再生和利用,為城市發展提供了空間,提高城市的管理水平。

4、可以調整產業結構,促進經濟的發展。棚戶區改造涉及的住房建設產業鏈長,關聯度高,帶動力強,不但增加直接投資,而且相關的配套設施建設,投資量更大,能改善和促進相關產業的生存和發展建筑業的發展需要增加用工量。

(三)“棚改”重要政策縱覽

正是因為來自諸多方面現實而迫切的需求,國務院及北京市政府層面自2013年以來多次發文,力促“棚改”。

2013年,國務院出臺《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發【2013】25號),提出加快推進各類棚戶區改造,重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造,穩步實施城中村改造,并要求各地完成編制2013-2017年棚戶區改造規劃,開啟了新一輪棚戶區改造工程。

2014年,在國務院總理李克強主持召開的國務院第43次常務會議上,對進一步發揮開發性金融對棚戶區改造的支持作用做出了部署。隨后,住建部下發《關于做好2014年住房保障工作的通知》(建?!?014】57號),在規劃中展望2018-2020年棚戶區改造的任務安排。國務院辦公廳亦發文,即《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》(國辦發【2014】36號)要求各地區編制完善2015-2017年棚戶區改造規劃。北京市層面,國土資源局發布《北京市國土資源局關于印發棚戶區改造前期工作及擬改造土地使用權一次性招標的指導意見(試行)的通知》(京國土儲【2014】289),文件規定對于國有土地可以采取一次性招標方案進行棚戶區改造項目建設,項目投資利潤率不超過15%等。

2015年,國務院發布《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發【2015】37號),明確提出創新融資體制機制:1、推動政府購買棚改服務。各省(區、市)應根據棚改目標任務,統籌考慮財政承受能力等因素,制定本地區政府購買棚改服務的管理辦法。市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體,并與實施主體簽訂購買棚改服務協議;2、推廣政府與社會資本合作模式。在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經營等各種政府與社會資本合作(PPP)模式;3、構建多元化棚改實施主體。鼓勵多種所有制企業作為實施主體承接棚改任務。各地原融資平臺公司可通過市場化改制,建立現代企業制度,實現市場化運營,在明確公告今后不再承擔政府融資職能的前提下,作為實施主體承接棚改任務;4、發揮開發性金融支持作用。承接棚改任務及納入各地區配套建設計劃的項目實施主體,可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等政府與社會資本合作合同進行市場化融資,開發銀行等銀行業金融機構據此對符合條件的實施主體發放貸款。

2016年,北京市政府發布《北京市人民政府關于進一步加快推進棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作的意見》(京政發【2016】6號),再次將創新融資體制機制作為下一步工作重點明確列出:1、推動金融機構創新金融服務;2、推動政府購買棚改服務;3、積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。并指出要進一步完善財稅、價格、用地等相關政策,做好項目征集、篩選工作,擇優選擇合作伙伴,做到積極穩妥、規范有序推進。對于確定采用PPP模式實施的棚戶區改造及配套基礎設施建設項目,各相關單位要積極配合推動項目實施。

二、“棚改”現狀

今年3月9日,北京市人民政府辦公廳發布的《關于進一步加快推進棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作的意見》指出,2013年以來,北京市已經累計完成棚戶區改造及簽訂安置協議8萬余戶,改造農村危房3531戶,有效改善了群眾住房條件。北京市計劃2015-2017年共改造包括城市危房、老舊小區在內的各類棚戶區住房12.7萬戶、農村危房2600戶,并加大配套基礎設施建設力度。

另外,將進一步細化棚戶區改造項目認定條件和標準,完善項目進入、退出機制,將符合條件的抗震節能綜合改造、簡易樓改造、節能綜合改造等項目納入棚戶區改造范圍,并執行相應的財政支持政策。[3]

同日公布的《北京市2016年棚戶區改造和環境整治任務》指出,全市16個區共有335個棚戶區改造項目的清單對外公布。其中,超七成項目集中在中心城區,涉及超3萬戶居民。3.5萬戶的棚改計劃已經劃分到每個區。其中中心城區共3萬戶,112個項目,郊區除懷柔外共5000戶,27個項目,郊區中通州1500戶,數量最大。各個區的任務表中包含項目名稱、性質、地點等。

除了99個新增棚戶區,此次項目還包括平房修繕和危改。如東城區項目包含天壇周邊簡易樓騰退、南鑼鼓巷四條胡同修繕等。西城區菜園街及棗林南里項目、朝陽區的酒仙橋舊城區改建、海淀區魏公村小區棚改等北京多片著名的棚戶區都被涵蓋其中。[4]

三、“棚改”實務

(一)“棚改”面臨困難——改造成本高,資金籌措難

從市場的角度觀察,面對新一輪棚改危改提速,伴隨著機遇而來的還有很多實務操作上的問題。經過前幾年的改造,客觀上商業價值高、容易改造的棚戶區大多已基本改造完畢,剩下的是改造難度大的“硬骨頭”,其原因是目前的不少棚戶區位置偏遠、市場運作空間小,商業開發價值不大和不具備開發價值,只有地方政府出資組織拆遷安置,有的還需要異地搬遷,資金難以自行平衡,大多改造成本高,加上建材、人工費用上漲較快,改造成本持續上升,不少地方棚戶區改造的建設資金籌措壓力較大,尤其配套設施建設資金難以落實。[5]

(二)PPP模式參與“棚改”——機會與風險[6]

針對資金難籌的問題,國務院早在2013年就曾提出過“要采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債權融資、企業和群眾自籌等辦法籌集資金”。[7]PPP模式作為政府提倡、推動的棚改項目融資手段首次在2015年的政府文件中被明確提出。[8]文件將推廣政府與社會資本合作(PPP)模式與推動政府購買棚改服務、構建多元化棚改實施主體、發揮開發性金融支持作用并列,作為今后建設創新融資體制機制的關鍵手段之一,提出要“在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經營等各種政府與社會資本合作(PPP)模式。各地應建立健全城市基礎設施建設財政投入與價格補償統籌協調機制,合理確定服務價格,深化政府與社會資本合作,推動可持續發展”。

1、目前棚改項目中多運用狹義PPP模式

PPP模式分為廣義與狹義兩種概念,廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。目前絕大多數棚改項目的實施主體還是由政府指定的國有企業,其它企業很難進入棚改項目。狹義PPP模式更強調政府和私人部門的參與及在項目公司中占有股份,以實現資本籌集和項目運營全過程中的市場參與機制。政府與企業以狹義PPP模式有機結合有利于突破棚戶區改造現有困境,推進項目進度,而根據國務院發改委對PPP模式的界定,也反映了國家倡導的是狹義PPP模式。

2、狹義PPP模式下棚戶區改造模式的優勢分析

狹義的PPP模式改變了傳統項目的主體關系,政府前期進行考察立項等準備工作,指定一個國企發起設立棚改項目公司,進行一次性招投標。私營企業以棚改方案競標,中標者入股棚改項目公司。政府與項目公司簽署特許經營協議,并將土地的一級、二級開發權同時授予此項目公司,進行整合開發。其中,國有企業以土地價值作價入股,二者所占股份比例按預期地價和房、地價之差的比例計算,雙方可通過協商進一步調整,雙方收益也按股份比例分配。本文將從項目實施的角度,來比較狹義PPP模式與典型棚戶區改造模式的優劣。

(1)私營企業入股項目公司,優化方案設計在傳統的棚戶區改造方式下,一級開發和二級開發的實施主體是分開的,而且在一級開發階段中利潤率不高、風險較高,但是作為實施主體的私營企業只能拿到固定的收入,這樣,風險與收益不成正比,私營企業為獲得較高利率,可能會在方案制定時不顧項目質量而盡量降低成本,這時候就可能出現私營企業的道德風險。在狹義PPP模式下,政府通過考察立項等準備工作,指定一個國營企業作為棚戶區改造項目公司,再進行招標工作,競標成功的私營企業將入股棚戶區改造項目公司,政府與棚改項目公司簽訂特許經營合同,將土地的一級、二級開發權同時授予項目公司,進行整合開發。這樣,私營企業全程參與到棚改項目中,所得利潤是依據其股份所占項目公司總收入的部分,私營企業就會考慮長遠利益,使得項目方案設計更符合公眾利益。

(2)項目公司股份制度,促進公正公平的利益分配在傳統的棚改方式下,一級二級開發階段是分開的,各階段的利潤等于各階段的收入減去成本,一級開發一般工作難度較大風險較高,但只能獲得固定的收入,所以一級開發商的收入與風險不成正比,棚改工作難以進行。

(3)拓寬融資渠道,防范資金斷裂傳統的以私營企業為實施主體的改造方式下,由于拆建是分離開的,一方面,一級開發主體無法被確定為后續的二級開發建設主體,造成實施主體的權益不明晰,因缺少抵押物,項目融資能力不足等問題導致該項目難以融資。另一方面,二級開發中,項目的融資工作由私營開發商獨立完全承擔,政府并不給予實質性的擔保承諾。資金平衡難度大,投資周期長,資金回籠時間長,導致工程有停滯甚至爛尾的風險。

(4)加強溝通,優化行政審批工程建設階段,涉及審批事項眾多,如建設用地規劃許可證、國有土地使用權證、建設工程規劃許可證等眾多繁雜的行政許可或授權。任何一個環節出現問題,都有可能使整個工程陷入停滯,降低工程實施進度,大量增加不要成本甚至超支。在狹義PPP模式中,政府將一級開發與二級開發打包一并授權給特殊項目公司,簡化了審批事項。特殊項目公司通過與政府之間訂立特許經營協議形成契約關系,充分保證了項目公司與政府之間的平等市場地位,對話渠道更為通暢,項目公司對所涉及的各項要求已十分明確。從而為項目公司在工程建設的具體實施掃清了障礙,降低項目的擱置,將成本控制到預算方案之內。

綜上,PPP模式更為規范化、合理化的融資改造模式,具有極高的應用價值與持續性。然而,PPP模式在實施中仍面臨眾多問題,其中,政治風險,建造風險,如政府違約、項目公司違約、項目公司中止合同、持續性的環境破壞等運營風險,又如法律法規不健全、項目涉及法律關系復雜等法律風險都是項目參與人應持續關注與及時應對的關鍵點。

[1]中華人民共和國住房和城鄉建設部:《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》(建?!?009】295號)【Z】。

[2]馮文華:“淺談城市棚戶區改造的問題及建議”,載《現代經濟信息》,2014年2月23日。

[3]北京市人民政府辦公廳:《關于進一步加快推進棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設工作的意見》(京政發[2016]6號)。

[4]北京市人民政府辦公廳:《北京市人民政府辦公廳關于印發<北京市2016年棚戶區改造和環境整治任務>的通知》。

[5]陸婭楠:“新一輪棚改危改提速(政策解讀)”,人民日報,2015年07月06日,02版,人民網網頁來源:http://politics.people.com.cn/n/2015/0706/c1001-27256904.html。

[6]王婷玥,張棋,李曉蒙,葉伊銘,鄭秋晗:“棚戶區改造項目中狹義PPP模式應用的優勢、風險及對策分析”,載《中國鄉鎮企業會計》,2015年12月15日。

[7]國務院:《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發【2013】25號),2013年7月4日。

[8]國務院:《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發【2015】37號),2015年6月25日。

作者:郜曉禮律師 叢子嘉律師 北京卓緯律師事務所 轉載請注明作者及出處。

[責任編輯:法律新聞]

 
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